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中銀研究 | 承包人運(yùn)用新清單標(biāo)準(zhǔn)“過程結(jié)算規(guī)則”應(yīng)對審計不當(dāng)核減造價的思考
時間：2025.11.12 作者： 廖燁明、雷愿愿
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在政府投資項目中，承包人常面臨這樣的困境：雙方已簽認(rèn)的過程結(jié)算書，在最終審計階段卻被大幅核減卻未必有充分依據(jù)。而《建設(shè)工程工程量清單計價標(biāo)準(zhǔn)》GB/T505002024（以下簡稱“《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》”）中“全面推行施工過程結(jié)算”的規(guī)定和有關(guān)規(guī)則為承包人提供了新的法律工具。本文將結(jié)合新標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容與司法實踐，討論承包人如何利用新的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對審計核減風(fēng)險。
一、過程結(jié)算效力的規(guī)則完善
2024版新《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》對施工過程結(jié)算作出了系統(tǒng)性規(guī)定，為承包人維護(hù)權(quán)益提供了重要依據(jù)：
1. 過程結(jié)算成為法定結(jié)算的依據(jù)
（1）新《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》第2.0.34條明確定義“施工過程結(jié)算”為“發(fā)承包雙方根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和合同約定，在施工過程結(jié)算節(jié)點上對已完工程進(jìn)行合同價款的計算、調(diào)整、確認(rèn)和支付的活動”。并在10.2.3條中規(guī)定，經(jīng)發(fā)承包雙方簽署確認(rèn)的施工過程結(jié)算文件應(yīng)作為工程竣工結(jié)算文件的組成部分，竣工結(jié)算不應(yīng)再對其重新計量、計價。但措施項目費用和總承包服務(wù)費用除外。
（2）住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《工程造價改革工作方案》明確規(guī)定：“加強(qiáng)工程施工合同履約和價款支付監(jiān)管，全面推行施工過程價款結(jié)算和支付”。
（3）廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)通知經(jīng)發(fā)承包雙方確認(rèn)的施工過程結(jié)算文件是竣工結(jié)算文件的組成之一。
2. 支付保障機(jī)制
新《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》第10.2.4條規(guī)定“施工過程結(jié)算款支付比例應(yīng)在合同中約定，不應(yīng)低于當(dāng)期施工過程結(jié)算價款總額的80%”，大幅提升承包人的資金保障。
3. 結(jié)算確認(rèn)的終局性
（1）新《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》第8.11.22條明確規(guī)定，在承發(fā)包簽署工程結(jié)算書并辦理結(jié)算確認(rèn)后，雙方均不應(yīng)通過提起工程索賠推翻工程結(jié)算。該規(guī)定強(qiáng)化了結(jié)算確認(rèn)的效力。無論是過程結(jié)算，還是竣工結(jié)算，均為有法律效力的行為，在無法律規(guī)定的無效事由或可撤銷的事由時，雙方在真實意思表示下達(dá)成的結(jié)算文件具有法律效力，應(yīng)當(dāng)受其約束。
（2）《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二十九條規(guī)定：“當(dāng)事人在訴訟前已經(jīng)對建設(shè)工程價款結(jié)算達(dá)成協(xié)議，訴訟中一方當(dāng)事人申請對工程造價進(jìn)行鑒定的，人民法院不予準(zhǔn)許”。因此發(fā)承包雙方已經(jīng)簽字確認(rèn)的結(jié)算文件應(yīng)當(dāng)遵守。
（3）河北省高級人民法院在《建設(shè)工程施工合同案件審理指南》中載明：“在雙方當(dāng)事人已經(jīng)通過結(jié)算協(xié)議確認(rèn)了工程結(jié)算價款并已基本履行完畢的情況下，國家審計機(jī)關(guān)作出的審計結(jié)論或財政評審意見，不影響雙方結(jié)算協(xié)議的效力?！?
上述規(guī)定標(biāo)志著過程結(jié)算從行業(yè)慣例上升為具有相當(dāng)規(guī)范效力的計價規(guī)則，為承包人對抗不當(dāng)審計核減提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。但需要注意的是，《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》仍屬推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)，其效力通常仍然需要通過合同約定發(fā)揮作用。
4. 過程結(jié)算文件不作為竣工結(jié)算文件的例外情形
發(fā)承包在簽署過程結(jié)算文件時，可另行約定或注明，該過程結(jié)算僅為過程資料，并不作為竣工結(jié)算的依據(jù)，竣工結(jié)算以雙方簽署認(rèn)可的文件為準(zhǔn)。
二、審計核減與過程結(jié)算沖突的原因
在政府項目中，即使雙方已簽認(rèn)過程結(jié)算，審計部門仍可能核減工程價款，主要源于：
1. 行政審計與民事結(jié)算的法律性質(zhì)沖突
審計是國家對建設(shè)單位的行政監(jiān)督行為（《審計法》第23條），而被審計單位承擔(dān)的是行政責(zé)任；施工結(jié)算則是平等民事主體間的合同法律行為。兩者屬于不同法律范疇。
2. 合同約定與審計實踐的錯位
多數(shù)政府項目合同約定“以審計結(jié)論為最終結(jié)算依據(jù)”，但審計部門往往缺乏專業(yè)工程計價能力，且審計周期漫長（常超過合同約定的結(jié)算期限）。
3. 過程結(jié)算法律地位認(rèn)識分歧
在2024版《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》出臺前，過程結(jié)算是否具有終局性缺乏明確依據(jù)，審計部門常以“過程結(jié)算僅為進(jìn)度款依據(jù)”為由進(jìn)行核減。
三、 承包人應(yīng)對審計核減的法律策略
基于新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定及司法裁判規(guī)則，承包人可采取以下抗辯策略：
1. 援引新《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》主張過程結(jié)算的終局性
（1）相關(guān)規(guī)定：當(dāng)審計試圖核減已簽認(rèn)的過程結(jié)算時，承包人可援引2024版《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》第10.2.3條：“承發(fā)包雙方簽字確認(rèn)的施工過程結(jié)算文件作為竣工結(jié)算文件組成部分，不應(yīng)再重新計量、計價”。
（2）案例支撐：在（2020）最高法民終905號案中，雖然《工程（月）結(jié)算書》并非最終結(jié)算文件，但最高法認(rèn)為“該結(jié)算書體現(xiàn)了雙方認(rèn)可的單價和工程量”，支持了承包人主張的階段性工程款。
2. 以審計程序瑕疵突破審計約束
即使合同約定以審計為準(zhǔn)，在特定情形下仍可突破審計約束：
（1）審計嚴(yán)重超期：
①《廣東省高級人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程合同糾紛案件疑難問題的解答》第11條：當(dāng)事人約定以財政、審計等部門的審核、審計結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)的，按照約定處理。如果財政、審計等部門明確表示無法進(jìn)行審核、審計或者無正當(dāng)理由長期未出具審核、審計結(jié)論，經(jīng)當(dāng)事人申請，且符合具備進(jìn)行司法鑒定條件的，人民法院可以通過司法鑒定方式確定工程價款。
②《山東高院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的解答》第3條：政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目，合同約定以行政審計、財政評審作為工程款結(jié)算依據(jù)的，按照約定處理；但發(fā)包人故意遲延提交審計或妨礙審計條件成就，以及行政審計、財政評審部門明確表示無法進(jìn)行審計或無正當(dāng)理由超出合同約定的審計期限三個月，仍未作出審計結(jié)論、評審意見的，當(dāng)事人申請對工程造價進(jìn)行司法鑒定，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。
（2）審計結(jié)論明顯不公：根據(jù)《2015年全國民事審判工作會議紀(jì)要》第49條，若審計意見存在不真實、不客觀情形，法院可準(zhǔn)許通過司法鑒定糾正。
（3）發(fā)包人阻卻審計條件成就：
①《最高人民法院第六巡回法庭裁判規(guī)則》中載明：“建設(shè)工程合同約定以審計部門出具的審計報告或者結(jié)論作為工程價款結(jié)算依據(jù)，發(fā)包人未按約報請審計部門對工程價款進(jìn)行審計的情況下，以未經(jīng)審計部門審計為由拒付工程價款的，人民法院不予支持。如果審計部門未在合理期限內(nèi)進(jìn)行審計或者出具審計報告或結(jié)論，或者有證據(jù)證明審計結(jié)論明顯不當(dāng)?shù)模邪擞袡?quán)對未經(jīng)審計以及缺少審計結(jié)論的工程價款或?qū)徲嫿Y(jié)論錯誤的工程價款申請司法鑒定。”
②江蘇高院規(guī)定：當(dāng)發(fā)包人故意遲延提交審計資料，視為“不正當(dāng)阻止條件成就”，承包人可申請司法鑒定。
3. 主張結(jié)算協(xié)議獨立于審計條款
（1）最高法確立規(guī)則：在（2012）民提字第205號案中，最高法明確指出：“審計結(jié)論并非確定工程價款結(jié)算的當(dāng)然依據(jù)，當(dāng)事人之間的結(jié)算約定具有獨立性”。
（2）河北高院在《建設(shè)工程施工合同案件審理指南》中進(jìn)一步明確：“在雙方當(dāng)事人已通過結(jié)算協(xié)議確認(rèn)工程價款并基本履行完畢的情況下，國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)論不影響雙方結(jié)算協(xié)議的效力”。
4. 運(yùn)用“結(jié)算行為法律性質(zhì)”理論
最高法在（2013）民一終字第168號等案件中確立：工程價款結(jié)算屬于法律行為而非事實行為。雙方對工程價款形成合意出具的結(jié)算書，只要不違反法律禁止性規(guī)定，即對雙方具有約束力。
這意味著已簽認(rèn)的過程結(jié)算不能被單方推翻，審計核減本質(zhì)上是對民事法律行為的否定，應(yīng)通過法律程序解決，而非直接通過行政審計直接調(diào)整。
5. 利用新《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》的“清單缺陷”風(fēng)險分配規(guī)則
2024版《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》明確“工程量清單缺陷”概念（第2.0.27條），并規(guī)定：在單價合同中，清單準(zhǔn)確性風(fēng)險由發(fā)包人承擔(dān)；在總價合同中，由承包人承擔(dān)。
若審計核減系因清單缺陷導(dǎo)致，承包人可依據(jù)該規(guī)則主張：在單價合同中，清單缺陷風(fēng)險應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)，審計核減責(zé)任不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給承包人。
四、承包人預(yù)防性法律措施建議
為最大限度降低審計核減風(fēng)險，建議承包人采取以下措施：
1. 合同條款重構(gòu)
在簽約階段爭取約定：
①“除措施項目費、總承包服務(wù)費外，雙方簽字確認(rèn)的過程結(jié)算文件具有終局效力，審計僅作合規(guī)性審查，不作價款調(diào)整?！?
②“審計期限最長不超過X個月，逾期視為認(rèn)可送審價”。
2. 過程結(jié)算規(guī)范化
嚴(yán)格按新《清單計價標(biāo)準(zhǔn)》第10.2條要求，明確結(jié)算周期（建議按形象進(jìn)度節(jié)點）；確保發(fā)包單位、監(jiān)理單位共同簽認(rèn)過程結(jié)算文件（參考（2020）最高法民終905號案）；固化工程量計量依據(jù)（留存現(xiàn)場影像、測量記錄等）。
3. 審計異議程序
收到審計初稿后及時提出書面異議；要求審計機(jī)關(guān)對核減項目進(jìn)行說明或提供相關(guān)審計材料并記錄在案；對明顯不公的審計結(jié)論，立即啟動司法手段、申請司法鑒定。
五、結(jié)語
隨著2024版《建設(shè)工程工程量清單計價標(biāo)準(zhǔn)》的實施，施工過程結(jié)算的效力獲得進(jìn)一步的認(rèn)可。承包人應(yīng)充分運(yùn)用新標(biāo)準(zhǔn)提供的途徑，豐富應(yīng)對審計不當(dāng)審減的合理手段。
在政府投資項目審計核減爭議中，承包人既要尊重審計監(jiān)督的行政屬性，也要捍衛(wèi)合同結(jié)算的民事契約精神。精準(zhǔn)把握行政審計與民事結(jié)算的邊界，在維護(hù)合法權(quán)益的同時，也有利于促進(jìn)建筑市場健康有序發(fā)展。（作者：廖燁明、雷愿愿）
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