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中銀研究 | 從某違章建筑被強(qiáng)拆一案，談行政相對人的法律救濟(jì)程序
時間：2025.09.02 作者： 趙軒熠
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引 言
筆者近日接待一起行政案件（違章建筑被強(qiáng)拆）咨詢，行政相對人講述其案件經(jīng)歷了一些法律程序，想問是否還有法律途徑可走？因是行政相對人咨詢，筆者就以行政相對人的視角對其法律程序進(jìn)行梳理和分析，看是否還有法律程序可走?
一、案情簡要
某區(qū)土地監(jiān)察局于2020年9月16日作出060號《行政處罰決定書》，認(rèn)為四行政相對人及第三人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時建筑工程許可證等手續(xù)擅自在區(qū)96號建設(shè)了兩處建筑物，限四行政相對人七日內(nèi)自行拆除，因四行政相對人逾期未自行拆除，某區(qū)土地監(jiān)察局于2020年11月24日至12月4日強(qiáng)制拆除該兩處建筑物。
二、行政相對人啟動過的法律程序
（一）關(guān)于強(qiáng)拆行為，行政相對人啟動的法律程序
2021年5月，行政相對人作為原告起訴，訴訟請求：
1. 確認(rèn)被告對四行政相對人位于區(qū)96號建筑物8層房屋實施強(qiáng)制拆除違法；
2. 某區(qū)土地監(jiān)察局向行政相對人賠償損失人民幣1.3億余元人民幣；
3. 本案的訴訟費由某區(qū)土地監(jiān)察局承擔(dān)。
一審法院判決：
1. 確認(rèn)被告某區(qū)土地監(jiān)察局強(qiáng)制拆除96號處建筑物的行為違法；
2. 駁回行政相對人其他訴訟請求。訴訟費50元由被告承擔(dān)。
二審程序：中院判決駁回上訴，維持原判。
申請再審：省高法裁定駁回再審申請。
申請檢察院抗訴，市檢不予支持。
信訪建議通過法定程序維權(quán)。
（二）關(guān)于行政相對人認(rèn)為案涉建筑物為住宅，啟動的法律程序
行政相對人起訴某區(qū)街道辦，訴訟請求：請求確認(rèn)某街道辦認(rèn)定案涉房屋為非住址違法，要求重新認(rèn)定案涉建筑物為住宅并賠償。
一審法院：認(rèn)定提起訴訟不符合起訴條件，裁定駁回起訴。
二審法院：認(rèn)為對公民、法人或者其他權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。行政處罰決定書認(rèn)定涉案房屋未取得報建手續(xù)，違法了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，限期7日內(nèi)自行拆除。行政相對人四人未對行政處罰決定提起訴訟，涉案建筑物已被拆除。行政相對人四人提起本訴，請求確認(rèn)某街道辦認(rèn)定案涉房屋為非住宅違法，要求重新認(rèn)定案涉建筑物為住宅并賠償。因案涉房屋已被認(rèn)定為違法建筑并被拆除，某街道辦之前對涉案房屋認(rèn)定為非住宅對行政相對人四人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。一審法院裁定駁回四行政相對人的起訴，符合法律規(guī)定。裁定駁回上訴，維持原裁定。
申請再審：省高法裁定駁回再審申請。
申請檢察院抗訴：市檢不予支持。
（三）關(guān)于行政相對人針對《行政處罰決定書》啟動過的法律程序
2022年11月16日起訴某區(qū)土地監(jiān)察局訴求：
1. 確認(rèn)2020年9月16日作出的060《行政處罰決定書》違法；
2. 撤銷案涉的《行政處罰決定書》。
一審法院裁定：行政相對人的起訴已經(jīng)超過起訴期限，依法應(yīng)予駁回。
二審法院：起訴超過6個月的起訴期限，并且不存在不可抗力或者其他不屬于其自身原因耽誤起訴的情形，因此起訴不符合起訴條件，依法應(yīng)予駁回。
申請再審：省法院裁定駁回再審申請。
申請檢察院抗訴：市檢不予支持。
（四）行政相對人針對強(qiáng)拆行為，對某街道辦、某區(qū)某土地監(jiān)察局啟動的法律程序
行政相對人起訴某街道辦、某區(qū)土地監(jiān)察局：
1. 訴求確認(rèn)某街道辦以某區(qū)土地監(jiān)察局名義強(qiáng)制拆除案涉房屋違法；
2. 判令某區(qū)街道辦和某區(qū)土地監(jiān)察局共同向行政相對人賠償房屋毀損的經(jīng)濟(jì)損失1.3億余元人民幣。
一審法院裁定：認(rèn)為本案是強(qiáng)制拆除行為及行政賠償之訴，被訴行政行為與行政賠償請求指向的致害行為均是涉案房屋的強(qiáng)制拆除行為，該合法性和上訴賠償請求已經(jīng)經(jīng)前訴審理確定：生效判決已經(jīng)確定被訴行政行為違法，并駁回上述賠償請求，同時，申請的再審亦被省院行政裁定駁回。據(jù)此，起訴人的起訴具有訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束的情形，故起訴人的起訴不符合行政訴訟法定起訴條件。因此，裁定，對起訴人的起訴不予立案。
二審裁定：本次起訴與2021年5月的起訴比較，雖列明的原、被告不完全相同，但均指向同一涉案房屋的同一次強(qiáng)制拆除行為，兩案所訴的行政行為相同。故，本次起訴屬于重復(fù)起訴。根據(jù)上述法律法規(guī)，起訴人的此次起訴，不符合法定起訴條件，依法應(yīng)作出不予立案的裁定。原審法院裁定不予立案，雖理由欠缺，但結(jié)論正確，本院依法應(yīng)予維持。因此駁回上訴，維持原裁定。
申請再審：駁回再審申請。
申請抗訴：構(gòu)成重復(fù)起訴，不予支持監(jiān)督申請！
三、本案的結(jié)局和復(fù)盤
（一）本案程序遺憾
從程序來說，本案歷經(jīng)這么多法律程序，在程序的選擇上是有失誤和冒進(jìn)的，也可以說是沒有抓住爭議焦點，應(yīng)先去對源頭《行政處罰決定》（對案涉房屋的性質(zhì)）進(jìn)行處理，在起訴期限內(nèi)超過訴訟時效，導(dǎo)致后期對《行政處罰決定》沒有任何救濟(jì)途徑，進(jìn)入終局。
（二）如拆遷協(xié)議合理，應(yīng)接受
案涉的房屋已占有使用十余年，可能導(dǎo)致當(dāng)事人對案涉房產(chǎn)失去了清晰的認(rèn)知，違章建筑本身已經(jīng)無法合法化，在有第三方公司愿意有拆遷補償?shù)那闆r下，接受協(xié)議是一種明智的選擇。
現(xiàn)實中太多的案例，幾十年未能解決的很多，不能解決的原因也多，其中當(dāng)事人的有些訴求本身就是一種妄想，不切實際，其次是行政主體的強(qiáng)勢，加上訴訟本身也是一種對抗，對抗就有輸贏，輸贏就會有一方不滿意，不滿意者就想不停的訴訟、訴訟不行就上訪之類的，造成訴累幾十年。如果能有定分止?fàn)幍臋C(jī)會，明智地抓住，那是最好的結(jié)局了。
（三）本案復(fù)盤提示
1. 時間就是權(quán)利，時間更是金錢
法律程序務(wù)必爭分奪秒。60日復(fù)議期和6個月的訴訟時效非常關(guān)鍵，越快啟動越好。首先，必須啟動撤銷《行政處罰決定》，應(yīng)在強(qiáng)拆行為確認(rèn)違法啟動之前。其次，更要應(yīng)注意時間節(jié)點，根據(jù)該案結(jié)果和時間進(jìn)度啟動相應(yīng)后續(xù)法律程序。
2. 程序違法是突破口
大多數(shù)維權(quán)成功案例都抓住了強(qiáng)拆程序上的違法行為（尤其是未保障訴權(quán)期限、未清點財產(chǎn)等造成重大損失）。這個針對撤銷《行政處罰決定》同樣適用，如該決定能被撤銷，行政相對人會處在很有利的訴訟地位上。
3. 合法財產(chǎn)損失應(yīng)賠償
房屋違建不等于屋內(nèi)合法財產(chǎn)可以隨意損毀。這部分損失是賠償重點。本案沒有任何得到補償是有些遺憾的，讓當(dāng)事人內(nèi)心很難服判止訴！因此訴訟之外尋找信訪和抗訴等途徑！
四、針對通類案件的法律程序建議
（一）關(guān)于強(qiáng)拆行為的處理
1. 先確認(rèn)強(qiáng)拆行為的性質(zhì)和法律依據(jù)
（1）確認(rèn)執(zhí)法主體
強(qiáng)拆是誰實施的？是城管執(zhí)法部門（通常是規(guī)劃和自然資源局、城管綜合執(zhí)法局或其下屬機(jī)構(gòu)）、街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是其他部門？明確執(zhí)法主體是后續(xù)申請復(fù)議或訴訟的前提。
（2）行政機(jī)關(guān)是否送達(dá)了下列法律文書：
①《責(zé)令限期改正/拆除通知書》：第一步的認(rèn)定文書。
②《行政處罰決定書》：包含罰款、限期拆除等最終處罰決定。
③《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》：書面告知已經(jīng)做出了強(qiáng)制執(zhí)行決定（進(jìn)行強(qiáng)拆的決定）。
④《催告書》：在強(qiáng)制執(zhí)行前必須先書面催告履行義務(wù)，再次明確需履行的內(nèi)容和期限。
⑤ 《公告》：強(qiáng)拆前通常會公告拆除決定、時間、地點等。
⑥《強(qiáng)制執(zhí)行通知書》：有些程序會提前通知具體強(qiáng)拆時間（并非所有程序都強(qiáng)制要求提前通知具體時間，但催告和申請復(fù)議/訴訟告知是必須的）。
（3）法定期限是否保障
行政機(jī)關(guān)在作出《行政處罰決定書》后，必須書面告知申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的途徑和期限（通常是收到?jīng)Q定書之日起60日內(nèi)申請復(fù)議，6個月內(nèi)提起訴訟）。在催告書送達(dá)后，你仍然有權(quán)在法定期限內(nèi)申請復(fù)議或訴訟。在法定期限內(nèi)或你提起法律程序期間，行政機(jī)關(guān)原則上不得強(qiáng)拆！（除非涉及緊急避險等例外情形）。
（4）強(qiáng)拆程序是否合法
① 由兩名以上具有執(zhí)法資格的人員出示證件執(zhí)行。通知當(dāng)事人到場（如當(dāng)事人拒不到場，需邀請見證人見證）。
② 作出現(xiàn)場筆錄并由當(dāng)事人或見證人簽字。
③ 清點登記屋內(nèi)物品，制作財物清單（涉及后續(xù)賠償），由當(dāng)事人或見證人簽字或蓋章。如果當(dāng)事人不到場或不簽字，應(yīng)在筆錄中注明。
④ 對強(qiáng)拆過程進(jìn)行錄音錄像（執(zhí)法單位應(yīng)主動做，當(dāng)事人人自己更要爭取錄?。?。
⑤ 將物品妥善運至指定場所，通知當(dāng)事人領(lǐng)取。
如果行政機(jī)關(guān)在處罰過程中沒有依法保障當(dāng)事人的復(fù)議/訴訟權(quán)利（未告知、告知錯誤期限），或者在復(fù)議/訴訟期限內(nèi)以及當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提起程序后就實施了強(qiáng)拆，或者沒有遵循《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的催告、公告、清點登記財產(chǎn)等程序，那么強(qiáng)拆行為是違法的！這是當(dāng)事人最重要的維權(quán)依據(jù)。
2. 收集和固定證據(jù)
（1）現(xiàn)場證據(jù)
拍照錄像：強(qiáng)拆后第一時間（最好是強(qiáng)拆過程中就錄到）對現(xiàn)場進(jìn)行全方位拍照錄像，重點包括：被強(qiáng)拆的建筑物殘骸、現(xiàn)場的執(zhí)行人員和車輛（拍清車牌號）、破壞的物品、圍觀情況、警戒線等。
（2）保存溝通記錄
回顧之前與執(zhí)法部門的所有溝通記錄（電話錄音、短信、微信等）。
（3）收集法律文書
收集之前收到的所有相關(guān)法律文書（如筆者上面提到的通知、決定、催告、公告等）。
（4）財物損失證據(jù)
（5）制作詳細(xì)清單
盡可能詳細(xì)地列出屋內(nèi)所有物品（包括建材殘值、設(shè)備、家具、家電、個人物品等），注明品牌、型號、購買時間、價值（發(fā)票或收據(jù)作為憑證）。
（6）尋找購物憑證
整理能證明被毀損物品價值的發(fā)票、收據(jù)、保修卡、網(wǎng)購記錄等。
（7）證明建筑自身信息的憑證
土地承包合同、建房許可文件（如有）、施工合同、付款憑證等，證明對該建筑的投入。
3. 選擇并啟動法律救濟(jì)程序
（1）行政復(fù)議
自知道強(qiáng)拆行為之日起60日內(nèi)提出向作出強(qiáng)制執(zhí)行決定的行政機(jī)關(guān)的本級人民政府申請復(fù)議，或者向該機(jī)關(guān)的上級主管部門申請復(fù)議。
復(fù)議機(jī)關(guān)會審查執(zhí)法主體、行為依據(jù)、程序是否合法。如果認(rèn)定強(qiáng)拆違法，可決定撤銷該行為、確認(rèn)違法、責(zé)令賠償?shù)取?
（2）行政訴訟
① 當(dāng)事人自知道或應(yīng)當(dāng)知道該強(qiáng)制拆除行為內(nèi)容之日起6個月內(nèi)起訴（如果已經(jīng)申請過復(fù)議，可以在收到復(fù)議決定書后15日內(nèi)起訴）確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法，同時需要提供證據(jù)證明強(qiáng)拆違反了法定程序和/或?qū)嶓w規(guī)定。
② 在確認(rèn)強(qiáng)拆違法的基礎(chǔ)上，可以要求對因違法強(qiáng)拆造成的合法財產(chǎn)損失進(jìn)行賠償。
③ 賠償范圍：
違章建筑本身：通常不予賠償，但可能需賠償建筑材料殘值（拆除后剩余物的價值）。
建筑內(nèi)的合法財產(chǎn)：違建內(nèi)的家具、家電、合法生產(chǎn)設(shè)備、生活用品等私人合法財產(chǎn)，在強(qiáng)拆中被損毀、丟失的，行政機(jī)關(guān)須依法賠償其合理價值。
強(qiáng)拆造成的擴(kuò)大損失： 如因程序違法導(dǎo)致正常本可保全的物品被毀等。
④ 舉證責(zé)任
一般情況下需要行政相對人（原告）證明違法行為的存在以及損害結(jié)果。被告（行政機(jī)關(guān)）需證明其行為的合法性（它手里有執(zhí)法記錄和文件）。對于“強(qiáng)拆過程合法合規(guī)”負(fù)有舉證責(zé)任的是行政機(jī)關(guān)！如果行政機(jī)關(guān)無法提供強(qiáng)拆全程的完全執(zhí)法記錄（證明程序合規(guī)），就可能承擔(dān)敗訴責(zé)任。原告對損失的存在和價值承擔(dān)初步舉證責(zé)任。
（3）其他可能途徑（補充性）
① 行政賠償申請（前置）
可以在提起行政訴訟前，先向強(qiáng)拆機(jī)關(guān)提交《國家賠償申請書》。如果機(jī)關(guān)不予賠償或?qū)r償有異議，再起訴。
② 紀(jì)檢監(jiān)察舉報
如有證據(jù)證明執(zhí)法人員在強(qiáng)拆中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法，可以向當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)委舉報其行為。不影響同時進(jìn)行復(fù)議或訴訟。
③ 信訪
信訪不是法定救濟(jì)程序，通常效率較低且無法直接解決問題，反而可能會耽誤關(guān)鍵的復(fù)議或訴訟時效走信訪建議同時進(jìn)行復(fù)議訴訟。
（二）關(guān)于“違建”實體認(rèn)定不服的處理
關(guān)于“違建”實體認(rèn)定當(dāng)事人不服，可申請復(fù)議或訴訟。
如果當(dāng)事人對建筑被認(rèn)定為“違法建設(shè)”本身不服（例如認(rèn)為有歷史原因、符合當(dāng)時政策、存在規(guī)劃瑕疵但并非完全無法補辦手續(xù)等），可以在收到最初《行政處罰決定書》后（認(rèn)定其為違法建筑并限期拆除或沒收的決定）立即（在60日復(fù)議期/6個月訴訟期內(nèi)）申請復(fù)議或提起訴訟，申請否定該認(rèn)定本身的合法性。這也是阻止最終強(qiáng)拆的有效程序。
如果強(qiáng)拆已發(fā)生，也可以在訴訟違法強(qiáng)拆時一并或另案起訴認(rèn)定違建的合法性，但重點仍在證明強(qiáng)拆程序違法和賠償財產(chǎn)損失。
綜上，類似案件，一定尋求專業(yè)律師幫助！對于處理這類復(fù)雜行政案件，強(qiáng)烈建議咨詢并委托擅長行政法和征地拆遷的律師。專業(yè)的律師能幫你制定對訴訟策略、梳理要點、收集證據(jù)、撰寫文書、出庭應(yīng)訴，極大提高勝訴概率。訴訟之外的維權(quán)中，應(yīng)依法理性維權(quán)，不采取暴力或其他過激行為，不讓自身陷入被動甚至違法處境。
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