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研究 | 美國移民政策的歷史變遷：從開放國門到選擇性準(zhǔn)入的法律演進(jìn)
時(shí)間：2025.03.05 作者：北京中銀（深圳）律師事務(wù)所 鄭明偉律師團(tuán)隊(duì)
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引 言
美國作為一個(gè)移民國家，其移民政策的歷史變遷深刻反映了國家發(fā)展、社會(huì)矛盾和國際形勢(shì)的變化。從建國初期的開放政策到19世紀(jì)末的種族歧視，再到20世紀(jì)中期的系統(tǒng)性改革，美國的移民政策始終在開放與限制之間搖擺?？傮w而言，美國移民政策從立國之后有開放包容時(shí)期、有種族針對(duì)時(shí)期，有嚴(yán)格限制時(shí)期，進(jìn)入20世紀(jì)之后則是在有限開放中帶有歧視。目前美國移民政策帶有制造業(yè)回歸，吸引工程師、創(chuàng)業(yè)者等高端人才的政策導(dǎo)向，對(duì)政策內(nèi)的全球申請(qǐng)人而言屬于較友好時(shí)期。
一、殖民時(shí)代至19世紀(jì)中期的自由移民政策
1. 殖民時(shí)代的移民背景與政策
美國移民政策的起源可以追溯到殖民時(shí)代。17世紀(jì)初，歐洲移民開始大量涌入北美，主要來自英國、荷蘭和德國等地。這一時(shí)期，移民政策的核心是吸引勞動(dòng)力以開發(fā)新大陸。各殖民地通過土地贈(zèng)與、宗教自由等政策吸引移民。
2. 建國初期的移民自由化
美國獨(dú)立后，移民政策繼續(xù)以自由化為主。勞動(dòng)力短缺和土地?cái)U(kuò)張的需求促使政府采取了開放的移民政策。1787年憲法第1條第8款將歸化權(quán)賦予聯(lián)邦，確立移民事務(wù)的聯(lián)邦專屬管轄權(quán)。1790年，美國通過了第一部《歸化法》，規(guī)定只有“自由白人”可以成為美國公民，種姓制度被寫入法律。這一政策吸引了大量歐洲移民，尤其是英國、愛爾蘭和德國的貧困農(nóng)民和手工業(yè)者。
3. 19世紀(jì)中期的移民潮與政策調(diào)整
19世紀(jì)中期，隨著工業(yè)革命的推進(jìn)和西部開發(fā)的加速，美國經(jīng)歷了大規(guī)模的移民潮，1840年至1860年間，超過500萬移民涌入美國，主要來自愛爾蘭和德國。1848年歐洲革命后，大量政治難民涌入美國。這一時(shí)期，聯(lián)邦政府開始介入移民事務(wù)，1855年通過了《乘客法案》，要求船主為移民提供基本的生活條件，標(biāo)志著聯(lián)邦政府對(duì)移民問題的初步干預(yù)。1864年美國政府通過《鼓勵(lì)外來移民法》等政策，積極吸引歐洲技術(shù)工人和農(nóng)民，以滿足工業(yè)化對(duì)勞動(dòng)力的需求。
二、19世紀(jì)末至20世紀(jì)初的限制性移民政策
1. 《排華法案》的出臺(tái)與影響
19世紀(jì)末，美國移民政策發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)變。1882年，美國通過了《排華法案》，這是美國歷史上第一部針對(duì)特定族群的限制性移民法案。該法案禁止中國勞工入境，并剝奪了已在美國的華人的歸化權(quán)利。其合憲性在1889年“美國訴黃金德案”中獲最高法院確認(rèn)。這一政策的出臺(tái)標(biāo)志著美國移民政策從開放轉(zhuǎn)向限制，也反映了當(dāng)時(shí)美國社會(huì)對(duì)亞洲移民的種族歧視和經(jīng)濟(jì)排斥。
2. 移民來源地的轉(zhuǎn)變與政策調(diào)整
20世紀(jì)初，移民來源地從西歐和北歐轉(zhuǎn)向南歐和東歐。這一轉(zhuǎn)變引發(fā)了美國社會(huì)的擔(dān)憂，認(rèn)為新移民無法融入美國文化。1907年，美國與日本簽訂了《君子協(xié)定》，限制日本勞工移民。1917年，美國通過了《移民法案》，設(shè)立了“文化測(cè)試”，將排斥對(duì)象擴(kuò)展至南歐、東歐移民，進(jìn)一步限制非英語國家移民。這些立法公然違反憲法第十四修正案的平等保護(hù)原則，但法院通過“主權(quán)豁免原則”為歧視性政策背書。
3. 配額制度的引入與實(shí)施
1921年，美國通過了《緊急配額法》，首次對(duì)移民數(shù)量進(jìn)行限制。1924年，《移民法案》（又稱《約翰遜-里德法案》）進(jìn)一步強(qiáng)化了配額制度，將移民數(shù)量限制在1890年美國人口普查中各國籍人口比例的2%。這一政策明顯偏袒西歐和北歐移民，而對(duì)南歐、東歐和亞洲移民設(shè)置了高門檻。其立法依據(jù)是時(shí)任眾議員阿爾伯特·約翰遜主導(dǎo)的《迪林厄姆委員會(huì)報(bào)告》，該報(bào)告引用偽科學(xué)數(shù)據(jù)論證南歐、東歐移民的“基因劣等性”。
配額制度的實(shí)施極大地改變了美國的移民結(jié)構(gòu)。來自意大利、波蘭和俄羅斯等國的移民數(shù)量銳減，而西北歐國家的移民比例顯著上升。這一政策不僅反映了美國社會(huì)的種族偏見，也加劇了移民群體之間的不平等。
除了配額制度，美國移民政策中還包含了一系列種族歧視條款。例如，1924年法案幾乎完全禁止了亞洲移民，并將中東和東亞國家列為“非限額國”，進(jìn)一步限制了這些地區(qū)的移民機(jī)會(huì)。
三、20世紀(jì)中期的移民政策改革
1. 《麥卡倫-沃爾特法案》的背景與內(nèi)容
1952年，美國通過了《麥卡倫-沃爾特法案》，保留了配額制度，但取消了種族限制，允許亞洲移民歸化。這一法案反映了冷戰(zhàn)時(shí)期美國對(duì)意識(shí)形態(tài)斗爭的重視，同時(shí)也為后來的移民政策改革奠定了基礎(chǔ)。
2. 《1965年移民與國籍法》的突破
1965年，美國通過了《移民與國籍法》（哈特-塞勒法案），廢除了1924年以來基于國籍的配額制度，改為以家庭團(tuán)聚和職業(yè)技能為核心的移民政策。這一改革使得更多的亞洲、非洲和拉丁美洲移民得以進(jìn)入美國，極大地改變了美國的移民結(jié)構(gòu)。這一法案被認(rèn)為是美國移民政策的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著美國從限制性移民政策向多元化移民政策的轉(zhuǎn)變。
3. 1986年《移民改革與控制法》的悖論
該法案包含兩大沖突條款：（1）第201條實(shí)施“大赦”，使270萬非法移民獲得合法身份；（2）第101條創(chuàng)設(shè)雇主制裁制度，首次將雇傭非法移民定為聯(lián)邦犯罪。實(shí)踐表明，執(zhí)法資源向邊境管控傾斜，雇主追責(zé)形同虛設(shè)，反而催生偽造證件黑市。
4. 技術(shù)移民政策的興起及其影響
20世紀(jì)后期，隨著全球化的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的加速，美國開始更加重視技術(shù)移民。1990年，美國通過了《移民法》，進(jìn)一步擴(kuò)大了技術(shù)移民的配額，并為高技能工人提供了更多簽證機(jī)會(huì)。這一政策不僅滿足了美國經(jīng)濟(jì)對(duì)人才的需求，也促進(jìn)了科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。例如，1990年《移民法》第101(a)(15)(H)條創(chuàng)設(shè)“臨時(shí)專業(yè)技術(shù)人員”簽證（H-1B），旨在填補(bǔ)硅谷崛起引發(fā)的IT人才缺口；EB-1（杰出人才）、EB-2（高學(xué)歷專業(yè)人才）、EB-3（技術(shù)工人）、EB-5（投資移民）的分級(jí)制度，體現(xiàn)了人力資本理論的制度化應(yīng)用。
四、反恐時(shí)代的技術(shù)化管控（2001年至今）
1. 國土安全框架下的立法轉(zhuǎn)向
2001年的“9·11”恐怖襲擊事件對(duì)美國移民政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。事件發(fā)生后，美國政府迅速通過了《愛國者法案》，將國家安全置于移民政策的核心位置。該法案擴(kuò)大了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限，允許對(duì)移民進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)控和審查，尤其是來自中東和南亞國家的移民?！稅蹏叻ò浮返?11條擴(kuò)大“恐怖主義關(guān)聯(lián)活動(dòng)”定義，授權(quán)移民局無限期拘押涉恐嫌疑人。
“9·11”事件后，美國的移民政策逐漸“安全化”，移民問題被納入國家安全框架。這一趨勢(shì)導(dǎo)致了對(duì)穆斯林和阿拉伯裔移民的歧視性政策，例如“特殊登記計(jì)劃”（NSEERS），要求來自特定國家的男性移民進(jìn)行登記和定期報(bào)告。2002年《國土安全法》將移民執(zhí)法權(quán)集中至新成立的國土安全部，完成移民事務(wù)的“安全化”轉(zhuǎn)型。
2. 奧巴馬時(shí)期的移民政策改革
奧巴馬政府試圖在國家安全與人道主義之間尋找平衡。2012年，奧巴馬簽署行政命令，啟動(dòng)了“童年抵美者暫緩遣返計(jì)劃”（DACA），為童年時(shí)期非法入境的移民提供臨時(shí)保護(hù)和工作許可。這一政策被視為對(duì)移民權(quán)利的積極回應(yīng)。
奧巴馬政府還推動(dòng)了《夢(mèng)想法案》，旨在為符合條件的年輕移民提供入籍途徑。盡管該法案未能在國會(huì)通過，但它反映了美國政府試圖在移民政策中注入更多的人道主義考量。
3. 特朗普政府時(shí)期的移民政策緊縮
特朗普政府采取了強(qiáng)硬的移民政策立場(chǎng)，其中最引人注目的是“零容忍”政策，該政策的核心是對(duì)所有非法入境美國的成年人提起刑事起訴，無論其是否攜帶子女。由于美國法律不允許兒童與面臨刑事指控的父母一起被拘留，因此這一政策導(dǎo)致大量移民家庭被強(qiáng)制分離，兒童被送往專門的收容機(jī)構(gòu)，而父母則被拘留或驅(qū)逐出境。這一政策導(dǎo)致數(shù)千名移民兒童與父母分離，引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛批評(píng)和人權(quán)組織的強(qiáng)烈抗議。
此外，特朗普政府通過第13769號(hào)行政令（“穆斯林禁令”）測(cè)試總統(tǒng)的移民裁量權(quán)邊界。該行政令規(guī)定，在90天內(nèi)暫停來自7個(gè)以穆斯林為主的國家（伊朗、伊拉克、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門）的公民入境美國；在120天內(nèi)暫停美國的難民接收計(jì)劃，并無限期暫停接收來自敘利亞的難民。最高法院在“特朗普訴夏威夷州案”（2018）中以5:4支持該禁令，但布雷耶大法官在反對(duì)意見中警告：“總統(tǒng)不能以國家安全為幌子，將宗教歧視寫入移民政策?！?
4. 拜登政府的制度性困境
拜登政府試圖通過《2021年美國公民法》恢復(fù)“童年抵美者暫緩遣返計(jì)劃”（DACA）并增設(shè)“八年入籍路徑”，但在邊境危機(jī)和黨派政治夾擊下陷入僵局。2023年聯(lián)邦第五巡回法院在“得州訴美國案”中裁定DACA違法，凸顯了改革的法律困境。
五、移民政策變遷的理論分析
1. 經(jīng)濟(jì)因素對(duì)移民政策的影響
美國移民政策的變遷始終與經(jīng)濟(jì)需求密切相關(guān)。建國初期的開放政策是為了滿足勞動(dòng)力需求，而20世紀(jì)的限制政策則反映了對(duì)低技能移民的經(jīng)濟(jì)排斥。技術(shù)移民政策的興起則體現(xiàn)了全球化背景下對(duì)高技能人才的競爭。
2. 社會(huì)價(jià)值觀與移民政策的互動(dòng)
移民政策的調(diào)整往往與社會(huì)價(jià)值觀密切相關(guān)。19世紀(jì)末的排華法案和20世紀(jì)初的配額制度都反映了當(dāng)時(shí)社會(huì)對(duì)移民的排斥情緒。而1965年的改革則是在民權(quán)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，試圖消除種族歧視的產(chǎn)物。從種族歧視到多元文化主義，美國社會(huì)對(duì)移民的態(tài)度經(jīng)歷了從排斥到接納的轉(zhuǎn)變。這一過程反映了美國社會(huì)對(duì)平等與多樣性的不斷追求。
3. 移民政策與國家建構(gòu)的關(guān)系
移民政策不僅是國家治理的工具，也是國家建構(gòu)的重要組成部分。從“自由白人”到多元文化社會(huì)，美國的國家身份經(jīng)歷了從排他性到包容性的轉(zhuǎn)變。通過調(diào)整移民政策，美國試圖塑造其國家認(rèn)同和文化價(jià)值觀。例如，技術(shù)移民政策的實(shí)施不僅滿足了經(jīng)濟(jì)需求，也強(qiáng)化了美國作為“機(jī)會(huì)之地”的形象。
六、結(jié)語
美國移民政策的歷史變遷是一部充滿矛盾與沖突的歷史，反映了國家發(fā)展、社會(huì)矛盾和國際形勢(shì)的復(fù)雜互動(dòng)。從開放到限制，再到選擇性接納，美國的移民政策始終在“歡迎”與“排斥”之間搖擺。這一歷史進(jìn)程不僅塑造了美國的移民結(jié)構(gòu)，也深刻影響了其國家建構(gòu)和文化認(rèn)同?？傮w而言，目前特朗普上臺(tái)后的美國移民政策帶有制造業(yè)回歸，吸引工程師、創(chuàng)業(yè)者等高端人才的政策導(dǎo)向，對(duì)政策內(nèi)的全球申請(qǐng)人而言屬于較友好時(shí)期。
（本文作者將在下一篇文章中詳細(xì)介紹美國移民政策在特朗普上臺(tái)后的具體現(xiàn)狀和申請(qǐng)要求。）
本文作者系：
鄭明偉，深圳大學(xué)國際法碩士，北京中銀（深圳）律師事務(wù)所公司綜合業(yè)務(wù)委員會(huì)主任、權(quán)益合伙人；
葉珂，美國印第安納大學(xué)法律博士，加州、紐約州執(zhí)業(yè)律師，專長美國移民法律服務(wù)；
楊傲宇，香港大學(xué)法學(xué)學(xué)士，美國加州大學(xué)爾灣分校法律博士，通過美國加州律師資格考試。
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